5. Le referendum en Italie
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  Le référendum en Italie La constitution républicaine a prévu deux types d’instruments pour permettre l’expression des citoyens et l’exercice d’un démocratie directe, la pétition et le referendum. La pétition (article 50 de la constitution) n’a jamais été pratiquée, parce qu’elle n’a jamais fait l’objet d’un règlement précis, aucune loi n’ayant été votée à ce sujet par le Parlement. Le referendum peut être abrogatif ou constitutionnel («  confirmatif  »)  : * Le referendum abrogatif fait l’objet de l’article 75 de la constitution  : «  Un référendum populaire est fixé pour décider l'abrogation, totale ou partielle, d'une loi ou d'un acte ayant valeur de loi, lorsque cinq cent mille électeurs ou cinq conseils régionaux le demandent. Le référendum n'est pas admis pour des lois fiscales et budgétaires, d'amnistie et de remise de peine, d'autorisation à ratifier des traités internationaux. Tous les citoyens appelés à élire la chambre des députés ont le droit de participer au référendum. La proposition soumise au référendum est approuvée si la majorité des électeurs a participé au scrutin, et si la majorité des suffrages valablement exprimés a été atteinte. La loi établit les modalités d'application du référendum.  » Les 500.000 signatures sont ratifiées par le Conseil Constitutionnel. Depuis 1946 ont été organisés 67 referendum abrogatifs. * Le referendum constitutionnel est réglé par l’article 138 de la constitution  : « Les lois de révision de la Constitution et les autres lois constitutionnelles sont adoptées par chaque chambre au moyen de deux délibérations successives à un intervalle de trois mois au moins et elles sont approuvées, au second tour de scrutin, à la majorité absolue des membres de chaque chambre. Ces lois sont soumises à un référendum populaire lorsque, dans les trois mois suivant leur publication, un cinquième des membres d'une chambre ou cinq cent mille électeurs ou cinq conseils régionaux en font la demande. La loi soumise à un référendum n'est pas promulguée si elle n'est pas approuvée à la majorité des suffrages valablement exprimés. Il n'y a pas lieu de procéder à un référendum si la loi a été approuvée au second tour de scrutin par chacune des deux chambres à la majorité des deux tiers de ses membres.» Mais on ne peut demander un referendum si la révision constitutionnelle a été votée par plus des 2/3 des députés et des sénateurs. Le referendum constitutionnel n’est possible que depuis 1970  ; puisque la loi réglementant la procédure d’organisation n’a été votée que le 25 mai 1970. * La loi (article 71 de la constitution) ajoute une possibilité d’initiative populaire donnant à 50.000 citoyens le droit de proposer au Parlement un projet de loi, mais cette possibilité de proposition populaire n’a jamais été appliquée par le Parlement italien qui donne priorité aux lois d’initiative gouvernementale et parlementaire. Le referendum de novembre 2016 Le projet de réforme constitutionnelle de Matteo Renzi e Maria Elena Boschi a bien été voté par les deux chambres, mais n’a pas atteint la majorité des 2/3. Il va donc être soumis à un referendum constitutionnel demandé par les partisans du «  non  » de droite et de gauche, le quatrième depuis le premier du 2 juin 1946. Le texte proposé par le gouvernement est celui-ci  : «  Approuvez-vous le texte de la loi constitionnelle sur les «  dispositions pour dépasser le bicaméralisme, sur la réduction du nombre des parlementaires, sur la maîtrise des coûts de fonctionnement des institutions, sur la suppression du Cnel(note 4) et sur la révision du titre V de la deuxième partie de la constitution (note 5)  », tel qu'approuvé par le parlement et publié dans le n o   88 de la Gazzetta ufficiale du 15 avril 2016  ?  ». Beaucoup de citoyens se demandent ce que signifie ce texte obscur. Essayons de préciser  : 1) La suppression du Sénat actuel et du «  bicaméralisme parfait  »  : actuellement, le pouvoir législatif est exercé par deux chambres élues, la Chambre des députés (630 députés) et le Sénat (315 sénateurs) qui approuvent les lois, donnent leur confiance au gouvernement et élisent le président de la République. Avec la réforme, la Chambre des députés deviendrait le seul organe élu au suffrage universel pour voter les lois et donner sa confiance au gouvernement. Le Sénat deviendrait un organe représentatif des régions appelé «  Sénat des régions  »  ; il serait réduit à 100 sénateurs non rétribués (mais recevant un salaire d’administrateur) élus non par les citoyens, mais par les conseils régionaux pour 95 d’entre eux (21 maires, un par région et 2 pour le Trentin-Haut Adige, et 74 conseillers régionaux  : 2 par région, mais 3 pour la Calabre, 5 pour la Toscane, 6 pour l’Émilie et pour les Pouilles, 7 pour le Piémont, la Sicile et la Vénétie, 8 pour le Latium, 9 pour la Campanie, et 14 pour la Lombardie), et nommés par le président de la République pour les 5 autres. Les sénateurs à vie sont supprimés et les 5 actuels restent en charge mais ne seront pas remplacés. Le Sénat pourra exprimer son avis sur les projets de loi approuvés par la Chambre qui pourra ne pas en tenir compte  ; sa fonction principale sera d’exercer une fonction de liaison  entre l’État, les régions et les communes. La durée du mandat des sénateurs coïncide avec celle des Conseils Régionaux, et les sénateurs perdent leur mandat dès qu’ils perdent leur charge électorale régionale 2) Élection du président de la République  : il sera élu seulement par les deux chambres réunies, sans adjonction de délégués régionaux, avec une majorité des 2/3 jusqu’au 4e tour, des 3/5  de l’Assemblée jusqu’au 7e tour et de 3/5 des votants à partir du 7e tour, le compte n’incluant ni les absents ni les abstentions, mais incluant les bulletins blancs et nuls. Les 5 juges de la Cour Constitutionnelle (la «  Consulta  ») nommés par le Parlement (sur 15) seront élus séparément  : 3 par la Chambre et 2 par le Sénat, et non plus par le Parlement réuni. 3) Les lois d’initiative populaire devront dorénavant être demandées par 150.000 citoyens au lieu de 50.000. Un referendum d’abrogation devra être demandé par 800.000 citoyens au lieu de 500.000. La réforme prévoit aussi d’ajouter la possibilité de referendum populaire de proposition et d’ orientation 4) Le CNEL (Conseil National de l’Économie et du Travail), organe consultatif du Gouvernement, des Chambres et des Régions, prévu à l’art. 99 de la Constitution, est supprimé. Il était composé en majorité de représentants des travailleur dépendants et autonomes et des entreprises. Il exprimait des avis et pouvait promouvoir des initiatives législatives. 5) Modification de l’organisation administrative  : les Provinces sont supprimées, sauf les Provinces autonomes de Trento et de Bolzano. Les pouvoirs des Régions (article 117 de la constitution) sont diminués au profit de l’État, limitant du coup l’autonomie régionale. L’Italie serait donc organisée en Communes, Villes métropolitaines (les «  città metropolitane  » instituées par fusion de communes en 2014, au nombre de 14), Régions et État. 6) Rappelons enfin que la nouvelle loi électorale, appelée  «  Italicum  » par Matteo Renzi, prévoit d’accorder une majorité de 53 à 55% des sièges de la Chambre à la liste qui aura obtenu le plus de voix au second tour des  élections législatives, même si elle est minoritaire et n’a par exemple que 30% des suffrages. C’est déjà le cas de la Chambre actuelle élue selon le «  Porcellum  » qui prévoyait déjà la même disposition (Cf notre dossier sur la loi électorale dans «  Structures - Constitution  »). Les défenseurs de la réforme / L’opposition à la réforme Les défenseurs de la réforme, partisans du «  oui  » au referendum, avancent les arguments suivants  : * Elle fera faire de grosses économies dans la gestion de l’État, Renzi a parlé de 1 milliard d’euros par an, Madame Boschi de 500 millions d’euros immédiats. On économise le salaire de 315 sénateurs et des membres du CNEL, les frais des Commissions parlementaires du Sénat, etc. Est-ce vrai  ? * Simplification du pouvoir législatif  : une seule chambre, donc suppression du va-et-vient entre les deux chambres. * Plus grande stabilité gouvernementale, l’Italicum donnant au gouvernement une majorité absolue, fin de la nécessité des alliances entre des partis, difficiles lorsque la majorité était différente à la Chambre des députés et au Sénat, comme aujourd’hui, fin des petits partis et groupes parlementaires. Les principaux arguments des Comités pour le «  non  » sont  : * Cette réforme proposée par le PD est contraire au programme sur lequel le PD a  été élu, qui projettait au contraire le retour à une «  application intégrale  » de la Constitution de 1948, qui était «  la plus  belle et la plus avancée du monde  ».` * Le projet de réforme, rédigé par le gouvernement, a été imposé par la force au Parlement grâce à l’usage de la «  question de confiance  » (notre 49.3), et par les pressions exercées sur les parlementaires  : si le projet n’est pas voté, le gouvernement  tombera et il y aura de nouvelles élections, pour lesquelles les partis refuseront de proposer la candidature de ceux qui auront voté «  non  ». * Un referendum est prévu par la Constitution comme posant une seule question. Ici on pose 4 questions différentes dans le même vote (Cf. notre précédent «  Nouvelles de ces derniers temps). Or on peut être favorable à l’une et hostile à l’autre  : comment les électeurs pourront-ils se décider  ? * La confusion du texte soumis au referendum  : tous les linguistes et magistrats l’ont souligné. Or, un texte légal n’est recevable que s’il est court et  compréhensible par tous les citoyens. Ce n’est pas le cas de celui-ci  : tous les textes se compliquent, l’article 70, pour ne prendre qu’un exemple, passe de 9 à 439 mots (voir le parallèle entre le texte actuel et tous les textes modifiés dans Marco Travaglio et Silvia Truzzi, Perché NO, PaperFirst, 2016, pp. 160-204). * Les économies réalisées par cette réforme sont peu importantes, selon l’avis même de la Ragioneria di Stato, la comptabilité nationale, qui a rapporté sur ce point en 2014 et n’a pas émis depuis d’autre avis. L’économie serait pour le Sénat de 9% des 540 millions actuels, soit 48,6 millions. On aurait fait la même économie d’une quarantaine de millions en diminuant de 10% le salaire des parlementaires. Avec la réduction du salaire des parlementaires à 10.385 euros par mois, on arriverait à un total d’économies d’environ 57 à 58 millions. La suppression du CNEL  économiserait 8,7 millions d’euros, et encore  : Renzi avait déjà réduit le Conseil à 64 puis 24 membres qui coûtaient chacun un jeton de présence de 2154 euros par mois, mais il faudra continuer à payer le personnel qui coûte actuellement 3 millions par an, et qui serait déplacé à la Cour des Comptes. Qu’apporterait la suppression des Provinces, nul ne peut le dire pour le moment. Les comptes sont donc loin de correspondre aux déclarations ministérielles. Interrogée sur le fait de savoir s’il y avait eu un nouveau rapport  de la Comptabilité Nationale, la ministre a refusé de répondre  ! On a donc cherché à allécher les électeurs en leur promettant un allègement  des charges de l’État, c’est -à-dire par un mensonge. * La nouvelle loi électorale, l’Italicum, n’est pas démocratique, elle prévoit non une «  prime de majorité  » (premio di maggioranza), mais une «  prime de minorité  » (premio di minoranza), puisque aura la majorité absolue un parti qui n’aura obtenu éventuellement qu’une minorité de voix. Une majorité de députés ne seront donc pas véritablement élus, contrairement à ce que demande l’actuelle constitution. Cela est aggravé par la proposition de Sénat nommé par les Conseils régionaux et par le président de la République. Le président du Conseil deviendra ainsi tout-puissant et c’est ce Parlement réduit à son autorité qui aura le pouvoir d’élire le président de la République qu’il souhaitera, de nommer les membres de la Cour Constitutionnelle (la Consulta) et du Csm (le Conseil supérieur de la magistrature), ainsi que l’administrateur délégué et le Conseil d’administration de la Rai. Sur les 730 qui éliraient désormais le Président de la République, les minorités ne représenteraient qu’au maximum une centaine de membres, sans influence réelle par rapport aux 630 restants qui seront  tous à la botte du premier Ministre. C’est une concentration du pouvoir contraire à ce que voulait la constitution de 1948. Les droits des minorités sont aussi réglementés par le nouveau Parlement. Il n’y aura donc plus aucun contrôle, ni extérieur (suppression du Sénat élu) ni intérieur, de l’action du gouvernement. De plus, la disparition du Sénat élu laisse à la seule Chambre des députés, c’est-à-dire au premier Ministre «  absolu  » le pouvoir de décider de la guerre et de la paix. * La nouvelle loi prétend supprimer les inconvénients du bicaméralisme, ce n’est pas vrai  : si elle supprime le pouvoir d’un Sénat élu, elle maintient 22 catégories de normes qui devront être discutées entre les deux chambres, et si il y a désaccord, on ne sait pas comment on pourrait le résoudre. Rien n’est donc simplifié, on ne fait qu’augmenter les risques de conflit entre les chambres, entre le Parlement et les Régions, entre l’État italien et la communauté européenne.  De même, la loi n’assure aucune stabilité supérieure  : les Sénateurs changeront perpétuellement puisque ils perdent leur siège dès lors qu’ils perdent leur siège de Conseillers régionaux ou de maires. On pourrait ajouter encore d’autres critiques, mais cela suffit pour montrer que le choix est clair entre ou bien une concentration du pouvoir dans les mains du premier Ministre, c’est-à-dire vers un pouvoir unique de type autoritaire et dictatorial qui, par ailleurs ne règlerait aucun des vrais problèmes du peuple italien, ou bien un maintien de ce qui reste de démocratie, dont les supporters ne prétendent pas pour autant qu’il n’y a pas de réforme à faire, mais pas dans ce sens rétrograde. Les derniers sondages  : Ils annoncent de plus en plus la majorité des «  NON  », celui du 13 juillet donnait 26% de «  non  », 25% de «  oui  », 7% d’indécis, et dans plusieurs sondages, seulement 10% des électeurs disent savoir ce que contient le referendum et l’avoir compris. Un sondage plus récent du 17 octobre donnait 33,8% au «  oui  » et 37% au «  non  », avec 29,2 d’abstentions (Emg pour TgLa7)  ; une marge d’erreurs de 3% est admise par les instituts de sondage. Le vote se jouera donc sur le fil du rasoir. Pourtant les partisans du «  oui  » se livrent à toutes les manœuvres possibles pour convaincre les électeurs. Par exemple à Arezzo, un Comité pour le «  oui  » a dit aux femmes que la nouvelle loi leur garantirait «  l’équilibre entre hommes et femmes  » dans la représentation du peuple (adjonction à l’article 55 de la Constitution) … ce qui existe déjà  ! Dans un autre domaine, Matteo Renzi a été rappelé à l’ordre par l’Autorité de contrôle des médias (Agcom) parce qu’il  intervient trop sur la RAI, Mediaset, Sky et La7 en cette période de campagne  : plus d’une heure par jour depuis le début de la campagne  ; l’Agcom remarque donc que cela ne maintient pas l’équilibre et l’objectivité des informations  ; le M5S et Forza Italia ont d’ailleurs porté plainte contre la RAI pour cela (Cf. Fatto Quotidiano du 19 octobre 2016). Mais on oublie que la majorité des constitutionnalistes, de tous les horizons politiques, se sont prononcés pour le «  non  » à ce referendum trompeur et dangereux pour la démocratie italienne. Beaucoup, come le Professeur Gustavo Zagrebelsky, ancien président de la Cour Constitutionnelle en 2004, disent qu’on passerait d’une démocratie à une oligarchie. Inquiétant  ! Renzi avait d’abord annoncé qu’il quitterait la vie politique si le «  non  » l’emportait  ; voyant le progrès des «  non  », il a maintenant rectifié et annoncé dans un colloque qu’il avait eu tort de «  personnaliser  » ainsi le referendum et qu’il continuerait à gouverner même si le «  oui  » était perdant, jusqu’aux élections de 2018. Il cherche maintenant à récupérer d’autres opposants en disant qu’il réformera l’Italicum après le referendum, si le «  oui  » l’emportait. Mais si on repense au nombre de promesses de Renzi qu’il n’a pas tenues depuis qu’il est premier Ministre, on est en droit de penser que ce n’est qu’une reculade formelle, et que son véritable objectif est de rester au pouvoir jusqu’en 2018, soutenu par ceux qui ont simplement peur qu’une dissolution après le referendum leur fasse perdre leur fauteuil  !` Rappelons que la loi électorale proposée par la Démocratie Chrétienne en 1952, qu’on avait appelé «  legge truffa  » (loi d’escroquerie) était plus modérée  : il fallait avoir plus de 50% des voix pour obtenir 65% des sièges. Le démocrate-chrétien Renzi qui est à la tête de l’ex Parti Communiste Italien est bien pire que les démocrates-chrétiens de 1952. Et on ne s’indignerait pas  ? (Nouvelles de ces derniers temps des 8 et 22 octobre 2016)
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